Директор Центра пространственного анализа международных отношений Игорь Окунев – о том, чем чревато слияние Архангельской области и НАО
Главы Архангельской области и Ненецкого автономного округа на днях подписали меморандум о намерении объединить регионы. Сейчас НАО является одним из регионов-«матрешек» в составе России — хотя он и выделяется в отдельный субъект Федерации, но одновременно является составной частью Архангельской области. Примечательно, что при площади более чем 176 тысяч кв. км (больше, чем площадь Греции или Туниса) в регионе проживают только 44 тысячи человек. В Архангельской области без НАО на площади 413 тысяч кв. км (больше площади Парагвая) проживают 1,1 млн человек.
В последний раз российские регионы объединялись в 2008 году: 1 марта 2008 года Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ объединились в Забайкальский край. Специалисты не исключают, что начинается очередной виток слияний регионов.
О том, какие риски несет в себе объединение, и почему минусы имеются для всех сторон соглашения – «Блокноту» рассказал кандидат политических наук, ведущий научный сотрудник, директор Центра пространственного анализа международных отношений ИМИ МГИМО МИД России Игорь Окунев.
— Игорь Юрьевич, несколько дней назад было объявлено о планах по объединению Архангельской области и Ненецкого автономного округа. Однако почти сразу появилось немало мнений о том, что издержек от этого объединения больше, чем явных плюсов…
-В 2017-2019 годах коллектив Центра пространственного анализа международных отношений ИМИ МГИМО провел исследование, посвященное итогам предыдущих объединений шести автономных округов в России в 2003-2008 гг. По итогам исследования в издательстве Аспект Пресс вышла монография «Объединение регионов Российской Федерации: социологические данные, глубинные интервью, сравнительный анализ». Материалы исследования базируются на обширном эмпирическом материале, включавшем социологические опросы и глубинные интервью, собранные в ходе экспедиций во все объединенные регионы. В ходе анализа текстов были определены официальные и неофициальные цели федеративной реформы. К официальным стоит отнести сокращение экономических диспропорций развития за счет присоединения дотационных регионов к донорам и повышение эффективности государственного управления за счет сокращения числа малонаселенных регионов со сверхвысокой долей государственного сектора и сверхмалой — частного. Называвшие неофициальные цели включали усиление центростремительных сил в российском федерализме за счет сокращения в нем этнического компонента (для федерального центра) и увеличение бюджета и статуса региона (у краевого политического класса). Были выяснено, что хотя на первом этапе реформа скорее реализовывала официальные цели, но по мере развития стали важнее неофициальные, что и привело к приостановке реформы.
— Какие же минусы существуют для регионов – тех, которые присоединяют, и тех, к кому присоединяют?
— В модели были выделены плюсы и минусы реформы для региона-акцептора и региона-донора. Среди сфер, которые не подверглись существенным изменениям в ходе реформы стоит назвать межнациональные отношения, безопасность и правопорядок, права и свободы человека. Для региона-акцептора (области и края) плюсы состояли в повышении статуса (с области на край) и веса региона в российской политике и получении полного контроля за финансовыми потоками и исполнительной властью в округах. Минусом было необходимое компенсационное перераспределение бюджетных средств из края в округ. В итоге в регионе-акцепторе усилилась пространственная идентичность, что предопределило сохранение у жителей поддержки реформы или индифферентное к ней отношение, даже при неочевидном улучшении качества жизни.
Для региона-донора (автономные округа) минусы состояли в понижении статуса с регионального на субрегиональный, разрыве прямых связей с Москвой и выводе представительств федеральных органов государственной власти, предоставлениие условного особого статуса с часто декоративными органами государственной власти окружного уровня, не обеспеченных независимым финансированием и ослабление кадрового потенциала. К плюсам можно отнести частичную реализацию значимых инфраструктурных проектов, существенное увеличение средств на поддержку национальной культуры и языка и открытие доступа к краевым программам, в первую очередь ОМС. Как итог случилось ослабление пространственной идентичности, приведшей к разочарованию в реформе, даже при некотором повышении качества жизни.
— Почему же реформа получает столь полярную оценку в общественном мнении?
— У этого есть как общие для всех присоединенных регионов факторы объяснения, так и специфические для отдельных групп регионов. Во-первых, данная реформа считается таковой скорее в экспертном сообществе: в управленческой практике и медийном пространстве объединительным процессы представлялись несвязанными инициативами с мест, поддержанными центром, и в этой логике центр не считал себя обязанным предлагать для них общую институциональную модель интеграции, оставив за регионами инициативу предлагать уникальную формулу будущего взаимодействия с присоединенными округами. В тоже время участники референдумов воспринимали реформу именно как целенаправленную политику Москвы, решающую общенациональные вопросы управляемости, развития или безопасности, и во многом поэтому ее и поддержали, отказавшись от лоббирования в интересах местных специфических интересов. После торможения реформы посередине (три округа АО так и не согласились на присоединение) центр окончательно потерял к этой идее интерес, и в итоге обещавшийся особый статус присоединенных территорий оказался скорее декоративным, не подкрепленным ни административными, ни финансовыми ресурсами.
С этим связана вторая причина недовольства – люди считают себя обманутыми, они воспринимали реформу как сверхзадачу государственного масштаба, которую они поддерживают и получат в обмен на лояльность особое внимание со стороны центра. В итоге же присоединенные округа, наоборот полностью исчезли из федеральной повестки, а инструменты лоббирования напрямую в Москве перестали работать, в результате сделав их заложниками внутрикраевой конъектуры.
В-третьих, отсутствие четко обозначенной цели объединения не позволяет жителям оценить ее последствия: в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе (ТДНАО) и Эвенкийском автономном округе (ЭАО) явно увеличилась степень управляемости в логике единой вертикали власти, в то время как в Коми-Пермяцком автономно округе (КПАО) и Усть-Ордынском Бурятском автономном округе (УОБАО) был создан промежуточный уровень власти с неясными полномочиями, и вертикаль, можно сказать, только усложнилась. В ТДНАО и УОБАО уровень социально-экономического развития повысился за счет прихода на территорию некоторых региональных инвестиционных проектов, в то время как в ЭАО и АБАО наоборот финансовые потоки перераспределились в пользу края. В КПАО и УОБАО существенно увеличилась доля поддержки национальной культуры, в то время как в ЭАО и КАО в силу миграционных процессов продолжается ослабевание этнического компонента. В итоге тренды политического, социально-экономического и национально-культурного развития во всех шести кейсах оказались разнонаправленными и, соответственно, разные жители в соответствии со своим жизненным опытом связывают оценку реформы именно с важными для них проблемами, а общая картина оказывается разнонаправленной.
— Есть мнение, что в оценке последствий реформы ключевым оказался психологический момент: реформу больше поддерживают те, кто приобрел более высокий статус, а не поддерживают те, кто его потерял?
— Действительно, исследование показало, что вопросы даже символической статусности для людей играют более важную роль, чем конкретные изменения в их жизни. В этой связи многочисленные свои проблемы (особенно в условия Крайнего Севера или транспортной изолированности, а тем более в Эвенкии и Корякии ЭАО и КАО, где эти факторы соединяются), которые существовали и ранее и не решались бы статусом субъекта, теперь жители присоединенных регионов объясняют именно прошедшей реформой.
— Вы на протяжении длительного времени занимаетесь изучением этой проблемы. Какие рекомендации органам исполнительной власти вы могли бы дать?
— Во-первых, сложность административно территориального деления России требует не упрощения, а усложнения региональной политики государства, усиления в ней тенденций к децентрализации и асимметричности. Для урегулирования ситуации с малочисленными национальными округами, неспособными полноценно выполнять функции субъекта, должна быть создана нормативная база для образования автономных образований второго порядка, т.е. входящих в состав другого субъекта. Это можно сделать, реализовав обещания о принятии федерального закона об административно-территориальных единицах с особым статусом, который должен урегулировать статус объединенных округов. На основе данного закона должны быть распределены полномочия между регионами-акцепторами и округами с передачей округам как минимум вопросов поддержки национальной культуры и языка и части собираемых налогов. Также должны быть созданы законодательные и исполнительные органы власти в автономиях второго порядка, функционирующие в рамках переданных полномочий.
Во-вторых, необходимо формирование институтов прямого лоббирования упраздненными округами своих интересов в Москве, скажем, в формате постоянно действующих представительств в столице. При выборах в Государственную думу за такими автономиями должны быть закреплены отдельные избирательные округа. В потенциале при возможном обсуждении изменений в Конституции должен быть поставлен вопрос о предоставлении автономиям второго порядка одного места в Совете Федерации.
В-третьих, должны быть реализованы все обещанные планы социально-экономического развития регионов, и созданы программы их кадрового развития, например, в части восстановления окружных филиалов вузов.
